Konsekvenser när operativ tillsyn uteblir trots kännedom om överträdelser

Denna sida är en fortsättning på genomgången om Rättslig skyldighet till operativ tillsyn i länsstyrelse eller kommunala naturreservat. Syftet med denna sida är att sakligt informera kommuner, länsstyrelser och verksamma naturvårdsvakter om de rättsliga konsekvenser och ansvar som kan aktualiseras vid bristande eller utebliven operativ tillsyn i skyddade områden, särskilt när ansvariga aktörer har kännedom om överträdelser men inte vidtar nödvändiga åtgärder.

Rättslig utgångspunkt

När en myndighet är tillsynsmyndighet enligt miljöbalken och har kännedom om överträdelser, uppstår en konkret handlingsplikt: att säkerställa att reglerna efterlevs genom tillsyn och vid behov ingripanden. Detta följer av miljöbalkens tillsynskapitel (26 kap.).

Samtidigt gäller att myndigheters ärenden ska handläggas enkelt, snabbt och rättssäkert, vilket innebär att passivitet och oskälig dröjsmål kan vara rättsligt problematiskt när tillsyn måste bedrivas.

Underlåtenhet i tillsyn – begrepp och avgränsning

När den lagstadgade handlingsplikten enligt miljöbalken inte fullgörs uppstår det som i förvaltningsrätten benämns underlåtenhet. Begreppet avser otillåten passivitet i situationer där en myndighet eller ansvarig funktion har skyldighet, möjlighet och kännedom, men ändå inte vidtar nödvändiga tillsynsåtgärder.

Underlåtenhet handlar inte om hur tillsyn organiseras eller om interna prioriteringar, utan OM huruvida operativ tillsyn faktiskt bedrivs. När överträdelser i skyddade områden är kända kan resursbrist, organisatoriska val eller andra uppdrag inte utgöra ett rättsligt godtagbart skäl för att avstå från tillsyn.

Nedan redovisas de vanligaste formerna av underlåtenhet i tillsynsarbetet, med exempel på hur de uppstår i praktiken och varför de inte är förenliga med gällande rätt.

Olika typer av underlåtenhet

1) Organisatorisk underlåtenhet

Vad det är: Myndigheten har ett tillsynsansvar men säkerställer inte kapacitet för operativ tillsyn i praktiken (t.ex. ingen förordnad Naturvårdsvakt, inga fältresurser, ingen fungerande tillsynsplan för kända problem).

Exempel: Kommunen känner till återkommande otillåten eldning, nedskräpning, terrängkörning eller brott mot föreskrifter – men har ingen fungerande operativ närvaro och ingen utsedd funktion som kan agera i fält.

Kärnan: Lagstadgat ansvar kan inte “organiseras bort”. Tillsyn ska bedrivas oavsett intern struktur.

2) Prioriteringsunderlåtenhet

Vad det är: Myndigheten har Naturvårdsvakt/operativ funktion men väljer bort tillsyn till förmån för andra uppgifter (skötsel, projekt, administration etc.) trots att kända överträdelser fortgår.

Exempel: Naturvårdsvakt är anställd eller upphandlad, men tjänsten används huvudsakligen till andra uppdrag medan dokumenterade överträdelsehotspots lämnas utan uppföljning under högsäsong.

Kärnan: Interna prioriteringar ändrar inte den yttre rättsliga skyldigheten att bedriva tillsyn.

3) Operativ underlåtenhet i enskilda händelser

Vad det är: Myndigheten (eller den operativa funktionen) agerar inte trots konkret information om överträdelse som kräver tillsynsinsats, dokumentation eller vidare åtgärd.

Exempel: Upprepade rapporter om otillåten verksamhet i strandskydd/biotopskydd/skyltade föreskriftsområden, men ingen fältverifiering, ingen dokumentation, inget beslut, ingen uppföljning.

Kärnan: När behovet är känt blir passivitet lättare att angripa som otillåten underlåtenhet.

4) Underlåtenhet att brottsanmäla misstanke om miljöbrott

Miljöbalken innehåller en uttrycklig skyldighet för tillsynsmyndigheter att anmäla misstänkta brott. JO har kritiserat tillsynsmyndighet för att ha underlåtit att åtalsanmäla misstanke om brott enligt miljöbalken. (Läs mer här)

Exempel: Kända otillåtna åtgärder i skyddat område som kan utgöra brott (t.ex. upprepat olovligt nyttjande/åtgärd kopplat till föreskrifter eller skydd) men där kommunen/länsstyrelsen avstår från att göra brottsanmälan trots att misstanke föreligger.

Vad kan konsekvensen bli?

A. Kritik och tillsynsrättsliga följder (JO/JK)

Justitieombudsmannen (JO) kan rikta formell kritik mot kommuner och länsstyrelser vid bristande eller utebliven tillsyn, inklusive otillåten passivitet (underlåtenhet) och underlåtenhet att brottsanmäla misstänkt miljöbrott. JO:s uttalanden har stark vägledande betydelse för hur tillsyn ska bedrivas. (Läs mer här och här)
Justitiekanslern (JK) kan aktualiseras när bristande tillsyn har lett till konkret skada. JK prövar frågor om skadeståndsansvar vid fel eller försummelse i myndighetsutövning, men är normalt inte en tillsynsinstans för operativ tillsyn.

B. Förvaltningsrättslig prövning (ärendehantering och beslut)

Om det finns ett ärende (anmälan/klagomål/begäran om tillsyn) kan passivitet och oskälig dröjsmål bli en del av den rättsliga bedömningen av om myndigheten fullgjort sin handläggnings- och tillsynsplikt. Kravet på skyndsam och rättssäker handläggning framgår av förvaltningslagen.

C. Straffrättslig relevans i undantagsfall (tjänstefel)

I särskilda situationer kan en enskild tjänstemans agerande eller underlåtenhet vid myndighetsutövning aktualisera tjänstefel enligt brottsbalken (20 kap.). Detta är ett högt tröskelspår, men bestämmelsen omfattar uttryckligen både handling och underlåtenhet. (Läs mer här)

Tre typfall: vem bär ansvaret?

1) Kommun/länsstyrelse saknar Naturvårdsvakt och agerar inte

Primärt ansvar: organisationen (tillsynsmyndigheten).
Risk: kritik (JO), krav på korrigering, i vissa fall vidare rättsliga följder.

2) Naturvårdsvakt finns men styrs bort från tillsyn

Primärt ansvar: arbetsledning och ansvarig myndighet (styrning och uppföljning).
Risk: tydlig prioriteringsproblematik gentemot lagstadgad kärnuppgift.

3) Naturvårdsvakt agerar inte trots kännedom

Ansvar kan delas:

Myndigheten: bristande styrning/uppföljning.
Individen: i grova fall kan tjänstefel aktualiseras, eftersom underlåtenhet omfattas av bestämmelsen.

Prövningsbarhet av bristande tillsyn – formella förutsättningar

För att frågan om bristande eller utebliven operativ tillsyn ska kunna bli föremål för extern granskning eller rättslig prövning krävs i regel att det finns spårbar och verifierbar information som visar både kännedom om problematiken och avsaknad av faktiska åtgärder.

I praktiken brukar följande omständigheter vara avgörande vid bedömningen, oavsett om frågan aktualiseras av tillsynsmyndighet, tillsynsorgan eller annan tredje part:

Att det finns skriftligt dokumenterad information om överträdelser eller risker, med angivande av tid, plats, berörda föreskrifter och omfattning över tid.
Att det finns underlag som styrker problematiken, såsom fotografier, återkommande observationer, loggar eller samstämmiga uppgifter från flera källor.
Att det går att utläsa om och hur tillsynsmyndigheten har agerat, exempelvis genom dokumenterade beslut, fältinsatser, tillsynsrapporter eller avsaknad av sådana.
Att det är möjligt att konstatera bristande uppföljning eller passivitet trots kännedom om situationen.

Om dessa förutsättningar föreligger kan frågan om underlåtenhet i tillsynen bli prövningsbar inom ramen för tillsynsrättslig eller rättslig granskning, exempelvis av tillsynsorgan eller kontrollmyndigheter.

Viktig precisering

Det är sällan en domstol eller JO “beordrar” att en myndighet ska anställa just en Naturvårdsvakt. Däremot kan rättslig granskning tvinga fram att myndigheten säkerställer faktisk operativ tillsyn – och då blir en förordnad/upphandlad Naturvårdsvakt ofta den praktiskt nödvändiga lösningen.